安徽铜陵,一个以盛产铜矿而得名的城市,近年来因义务教育均衡发展而广受关注。经过十几年的改革探索,铜陵市通过合理配置教育资源,大力促进教育公平,创造了一个“学校没有好坏之分,只有远近之别”的“铜陵模式”。很多地方盛行的“择校风”,在这里已经淡出了人们的视野,孩子们在公平、宽松的环境中健康成长。
教育事关民族兴旺、人民福祉和国家未来,教育公平是社会公平的重要基础。促进教育公平,让所有孩子共享同一片蓝天,是亿万家庭的殷切期盼,是办好人民满意教育的必然要求,也是让全体人民共享改革发展成果的重要体现。
为什么教育公平问题引起社会高度关注?
新中国成立以来,特别是改革开放30多年来,教育事业取得了巨大成就。我们举办了世界上最大规模的教育,基本形成了中国特色社会主义教育体系;城乡免费义务教育全面实现,高中阶段教育毛入学率由1949年的1.5%上升到79.2%;职业教育快速发展,显著改善了新增劳动力结构和素质;高等教育规模跃居世界首位,毛入学率达到24.2%,进入大众化阶段;国民受教育程度显著提升,15岁以上人口平均受教育年限从1949年的1.6年提高到8.7年。教育发展保障了广大人民群众受教育的权利,提高了全民族的素质,为经济发展和社会进步作出了重大贡献。
同时也应看到,当前教育改革和发展与经济社会发展、与人民群众的要求和期待还不适应,特别是教育公平问题还很突出。据2009年年底的一项调查显示,56.5%的人认为存在教育不公问题。这反映了人们对教育公平问题的高度关注。
当前,人们对教育公平问题反映最强烈的,就是在接受教育尤其是优质教育的机会、接受教育的程度和质量等方面存在很大差异。这种差异表现在地区之间、城乡之间、校际之间以及不同社会群体之间。现实生活中的一些现象,会让我们对此有直观、切身的感受。
比如,“择校热”高温不降。在我国许多城市,中小学择校非常普遍。为了让自己的孩子进入声誉和质量较好的学校,每年都有成千上万的家长操劳、奔波数月,通常还要支付数额很大的“择校费”。为了增加“择校”资本,孩子们不得不参加各种各样的“占坑班”、补习班,考取名目繁多的证书,幼儿教育“小学化”、小学教育“初中化”倾向愈加严重。这些现象多年来禁而不止,治而不愈,成为教育领域的一大“顽症”。
比如,困难群体公平受教育机会尚未得到充分保障。一部分农民工随迁子女还在办学条件不达标的打工子弟学校就学,国家助学体系尚没有覆盖普通高中教育,没有做到“应助尽助”,残疾儿童教育水平仍落后于普通儿童教育水平,等等。
再比如,不同地区考生接受高等教育的机会不公平,部分地区学生入学机会偏少。这种现象多年来一直备受争议,由此引发的“高考移民”问题时有发生。
教育寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。解决好这些问题直接关系群众切身利益。对个人来讲,它关系每一个人的发展,在很大程度上影响人的一生;对整个社会来讲,直接影响社会公平正义,影响社会和谐稳定。正因为如此,教育公平问题才受到群众广泛关注。
影响教育公平的原因是什么?
“中央给咱办实惠,农民种地不交税,娃娃上学不交费,真是和谐好社会。”这是近年来我国农村许多群众发自内心的感慨。可以说,随着免费义务教育等一系列政策措施的实施,“有学上”、“上得起学”已经不是问题了。人民群众现在对教育问题的意见,对教育公平的呼唤,实际上主要是对“上好学”的期待。
当前,到底是哪些因素影响了教育公平呢?
经济社会发展不平衡。由于自然条件、历史基础和具体政策等多种原因,我国城乡、区域发展差距大。而发展教育特别是基础教育的责任主要在地方,地方的教育水平直接受当地经济社会发展水平的制约,区域和城乡之间发展的差距必然带来教育发展的差距。2008年上海市初中生均预算内教育事业费为15473.62元,而贵州省仅为2310.83元,相差近6倍。可以说,教育不公平问题很大程度上是经济社会发展不平衡在教育领域的直接反映。
教育投入不足。“穷国办大教育”是我国教育事业发展的真实写照。虽然各级政府对教育的投入不断增加,但国家财政性教育经费占国内生产总值的比例一直较低,2008年只达到3.48%,不仅低于大多数发达国家,而且低于部分发展中国家,与我国教育发展的需求还存在很大差距。教育投入的不足,严重制约着教育条件的改善和教育资源,特别是优质教育资源的扩展。
资源配置不合理。我国20世纪50年代开始实行重点学校制度。在教育投入总量小、教育资源短缺的情况下,集中财力、物力办好一批中小学,对“多出人才,快出人才”曾产生积极作用。而重点学校制度也同时导致了学校之间资源配置不均衡。近年来,国家取消了重点学校制度,加大了薄弱学校改造力度,坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜。但是,重点学校本身长期积累的名牌效应依然存在,人们形成的固有观念很难改变,这些学校依旧能够吸引大量的社会资源和优秀学生,加剧了教育资源分布的不均衡,甚至造成了同一区域内学校之间两极分化的局面。
政策制度不完善。基本普及九年义务教育和实现高等教育大众化之后,我国教育发展进入新阶段,但影响和制约教育公平的城乡二元经济结构依然存在。一些已经落后于经济社会发展的不合理制度如城乡分治的户籍制度加剧了教育不公;省级政府统筹管理推进城乡义务教育一体化发展的机制尚未建立。同时,对新出现的一些问题,如农民工随迁子女接受“初中后教育”等,还没有可供依据的法律和制度规范。
人民群众教育需求日益增长。随着经济社会发展,受教育程度逐渐成为影响个人职业、收入乃至社会地位的重要因素,教育作为一种重要的家庭“投资”的观念深入人心,人们对子女接受教育的关注度空前提高。再加上独生子女普遍化,人们都希望让孩子接受高质量的教育。这必然造成对优质教育资源需求不断增长与供给短缺的矛盾凸显,使教育公平问题日益突出。
为推动教育事业在新的历史起点上科学发展,中央作出了制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的重大决策。从2008年8月启动,《规划纲要》的制定历时1年零9个月,经过40轮大的修改,两次面向社会各界公开征求意见,2010年5月5日国务院常务会议审议并原则通过。在这个描绘中国教育未来10年改革发展路线图的纲领性文件中,鲜明地提出“把促进公平作为国家基本教育政策”,教育公平的理念贯穿始终。它昭示了党和政府大力促进教育公平的态度和决心,让人们进一步看到了实现教育公平的美好前景。
如何促进义务教育均衡发展?
对于当前教育发展中存在的不公平问题,人们感受最直接、反映最强烈的,是义务教育发展的不均衡。义务教育作为政府提供的基本公共服务,具有强制性、免费性和普及性,是最应体现教育公平的领域。抓好义务教育均衡发展,就抓住了促进教育公平的关键。
近年来,在推动义务教育全面普及的同时,党和政府积极推进义务教育均衡发展。2005年,教育部专门印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,明确要求把义务教育工作重心转到均衡发展上来。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》将均衡发展纳入法制化轨道,强调各级政府的法定义务。《规划纲要》提出用10年左右的时间实现区域内义务教育基本均衡的目标和一系列具体政策措施。
当前义务教育均衡发展还存在一些突出问题。如城乡、区域之间发展差距仍然较大,区域内校际之间资源配置不均衡,优质教育资源短缺、辐射面窄等。要以保障公民依法享有受教育的权利为基本要求,以提高教育质量、促进内涵发展为重点,通过合理配置教育资源,推进基本公共教育服务均等化,把义务教育均衡发展提高到新水平。
一是“提质量”。在人人都有学上之后,人们对教育公平的关注主要体现在教育质量上。促进均衡发展要把提升质量作为根本,更加注重教育的内涵发展。要全面贯彻党的教育方针,推进素质教育,深化教学内容、课程体系和教学方法改革,促进学生德智体美全面发展。切实减轻学生课业负担,让学生从应试教育的重压下解放出来,生动活泼学习、健康快乐成长。
二是“缩差距”。城乡免费义务教育全面实现后,城乡、区域间发展不均衡上升为义务教育的主要矛盾之一。促进均衡发展,就要大力加强对农村和中西部地区义务教育发展的支持。在财政拨款、学校建设和教师配置等方面向农村倾斜,尽快形成城乡同标准、一体化发展的格局。加大中央财政支持力度,完善对口支援制度,促进老少边穷地区义务教育发展。很多地方为此进行了积极探索,如成都积极统筹城乡教育发展,大力推进城乡教育一体化;广东省开展“千校扶千校”活动,组织发达地区1000所义务教育阶段学校对口帮扶欠发达地区薄弱学校,收到良好效果。
三是“重配置”。合理配置资源是促进义务教育均衡发展的根本措施。陕西吴起县投入5亿多元统一全县建校标准,实现了办学条件均等化;安徽铜陵市鼓励教师跨校兼课、兼职,促进了高水平教师资源共享。要从硬件、软件等各方面促进区域内教育资源均衡配置,努力办好每一所学校。推进学校标准化建设,取消设置重点校和重点班,统一学校公用经费和生均教育经费标准,加大薄弱学校改造力度。实行区域内教师和校长交流制度,加强薄弱学校教师队伍建设。加强教育信息化建设,搭建优质教育资源共享平台。
四是“建机制”。义务教育均衡发展是一个长期的过程,也是一项复杂的系统工程,必须建立长效机制。要打破校际和城乡之间的分割,形成城乡和地区义务教育共同发展机制。认真总结一些地方探索的学区管理、集团化办学、农村九年一贯制、示范性高中和重点高中招生指标定向分配到初中等做法和经验,创新教育管理运行机制。强化督导评估,建立义务教育均衡发展评估和激励机制。
还应注意的是,促进义务教育均衡发展,不是“削峰填谷”搞平均主义,更不是一个模式办学,千篇一律、千校一面。在大力扶助薄弱学校的同时,要鼓励优质学校继续办出水平、办出特色。
如何解决农民工子女上学难问题?
随着我国城镇化进程和剩余劳动力转移的加快,进城务工的农民工数量逐年增加,农民工子女的教育问题也日益凸显。据统计,2009年我国义务教育阶段农民工随迁子女适龄人数达到997.1万人。如何给这些孩子一张安稳的书桌,让他们像城市的孩子一样接受义务教育,健康成长,是促进教育公平必须解决的重大课题。
为解决这一问题,党和政府采取了一系列重要举措。早在2001年,就明确提出了以流入地政府为主、以公办学校为主依法保障流动人口子女接受义务教育权利的“两为主”政策。2003年,国务院办公厅发文要求多渠道安排农民工子女就学,在入学条件等方面与当地学生一视同仁。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定,把接纳非户籍居住地上学的儿童纳入政府管理的范畴。
2009年中央财政下拨20亿元,专项用于补充接收农民工子女的城市义务教育阶段学校的公用经费和改善办学条件等。各地也纷纷出台政策,保障农民工子女接受义务教育的权利。
经过这些努力,很大程度上缓解了农民工子女就读难的问题。但目前一些地方仍然存在公办学校入学“门槛高”、农民工子女学校教学质量低等问题。而且随着农村劳动力转移的加快,这一问题将更加突出。如何进一步解决好农民工随迁子女的上学问题呢?
强化流入地政府责任。广大农民工为流入地城市的经济社会发展作出了重要贡献,流入地政府要切实负起责任,保障农民工子女平等接受义务教育。将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,指导和督促公办中小学认真做好接收就学和教育教学工作。建立农民工子女接受义务教育经费保障机制,将所需经费纳入地方财政保障范畴,对接收农民工子女人数较多的学校给予补助。制定农民工子女接受义务教育的收费标准,做到与当地学生一视同仁,采取措施帮助家庭经济困难的农民工子女就学。
发挥公办学校主渠道作用。充分挖掘公办中小学潜力,合理调整和完善学校布局,新建、改扩建一批学校,尽可能多地接收农民工子女就学。降低入学门槛,简化入学手续,不得随意设置入学条件限制。对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待,不得违反国家规定加收借读费及其他任何费用。
扶持社会力量办学。农民工子女在短时期内完全进入公办学校就读还不太现实,必须进一步发挥民办农民工子女学校的作用。要将农民工子女学校纳入民办教育管理范畴,制定审批办法和设置标准,在办学场地、办学经费、师资培训、教育教学等方面给予支持和指导。加强对这类学校的督导工作,规范其办学行为,促进其办学水平和教育质量的提高。
推进户籍制度改革。解决农民工子女入学问题,根本上要解决农民工的“身份”问题。2010年6月,广东省出台有关规定,实行农民工积分制入户城镇政策,只要积满60分,农民工就可以申请入户,其随迁子女就学问题也将得到有效解决。应逐步放宽中小城市和小城镇落户条件,逐步解决符合条件的农业转移人口在城镇落户,吸纳有条件的农民工转为城镇居民,使其子女真正享受“同城待遇”。
此外,随着很多农民工子女开始进入高中阶段,他们接受“初中后教育”的问题也日益凸显出来。由于借读费用昂贵、户籍障碍、高考政策限制,以及各地在教材、课程等方面的差异,使得他们在流入地接受高中教育难度更大。应研究制定农民工子女在当地参加升学考试的办法,让流入地高中和中等职业学校的大门也向他们敞开。
如何保障家庭经济困难学生上得起学?
2009年8月16日,来自四川广安的小张怀揣录取通知书,惴惴不安地来到中国科技大学新生报到处报到。刚出家门时还为学费发愁的小张马上安心了:在出示有关证明后,马上通过“绿色通道”顺利办好了入学手续。“不带一元钱,也可进校园”,为保证家庭经济困难学生顺利入学,全国高校普遍建立了“绿色通道”制度,对经济困难学生一律先办理入学手续,再根据核实的情况,采取不同的措施予以资助。
“不让一个孩子因家庭经济困难而失学”,是教育公平的重要体现,是切实保障全体人民特别是困难群体受教育权利的必然要求。由于各种原因,我国城乡还有一些学生家庭经济比较困难,这些孩子的上学问题一直牵动着党和政府的心。近年来,国家资助政策体系不断完善:在义务教育阶段,全面免除学杂费,为农村学生提供免费教科书,为家庭经济困难的寄宿生提供生活补助;在中等职业学校,建立了较为完善的保障制度,国家助学金每年资助近1200万人,总资助面达在校生的90%,同时从2009年秋季学期起,对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免除学费;在高等学校,建立健全国家奖助学金制度和国家助学贷款制度,每年资助约450万人,总资助面超过20%。
家庭经济困难学生资助政策体系,是国家对困难学生资助强度最大的制度安排,也是困难学生得到实惠最多、人民群众最满意的制度安排。要不断完善这一政策体系,把各项资助措施落到实处,确保每一个学生接受教育的基本权利,无论哪个教育阶段,都不能让学生因家庭经济困难上不起学。
扩大资助范围。资助范围要在现有基础上,向各个教育阶段、各级各类学校延伸。鼓励各地对家庭经济困难幼儿入园提供资助;推进把普通高中家庭经济困难学生纳入国家助学体系;逐步扩大中等职业教育免费范围,在免除农村家庭经济困难学生和涉农专业学生学费基础上,将政策实施范围扩大到城市低收入家庭子女;完善研究生资助政策,设立研究生国家奖学金。这样,就能逐步建立起从学前教育到研究生教育的全过程资助体系,实现“应保尽保”。
提高资助标准。由于国家财力有限,目前对家庭经济困难学生的资助标准还不高。要随着经济社会发展,不断加大资助力度,让这些孩子不仅上得起学,而且逐步上得好学。提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准,改善学生营养状况。根据经济发展水平和财力状况,建立国家奖助学金标准动态调整机制。
落实资金保障。完善资助体系,资金投入是基础。中央和地方财政要足额安排应当负担的资金并及时拨付到位。省级政府要做好统筹协调,完善省对下转移支付制度,确保应承担的资金不折不扣地落实到位。高校和中等职业学校要从其事业收入中提取4%-6%的资金,用于助学。加强对各项资助经费的管理使用、审计监察,提高经费使用效益,把国家有限的财力用好。
动员社会力量。长期以来,社会力量在资助家庭经济困难学生就学方面发挥了重要作用。比如,希望工程实施20年来,募集资金超过56亿元,援建希望小学15900多所,资助失学孩子340多万名。要继续在全社会大力弘扬崇文重教、扶危济困的文明风气,完善各项引导激励政策,形成社会各界关心教育、帮助困难家庭学生的良好氛围。
“同在蓝天下,共同成长进步”,是全国亿万孩子的共同心愿;“努力办好每一所学校,教好每一个学生”,是党和政府的庄严承诺。随着我国经济社会发展,在全党全社会的共同努力下,让所有孩子都站在公平的起跑线上,让祖国的花朵共享一片蓝天的目标,必将逐步变为现实。