深化收入分配制度改革 实现社会公平正义
来源：同济医学院关工委编辑录入：oy 2013/2/20 11:47:03 717
来源：文汇报 2013年2月18日第10版
权 衡
近期，国务院批转了三部委《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），这是指导我国未来收入分配制度改革和创新的指导性文件。《若干意见》围绕从深化认识收入分配制度改革的重要性、艰巨性以及总体要求和主要目标等，分别从完善初次分配，健全再分配，促进农民收入增长、形成合理分配秩序以及加强对分配制度改革的组织领导等方面，对于未来收入分配制度改革提出了35条具体的指导意见。笔者结合学习，主要谈以下三方面的体会。
经济转型的重要突破口
《若干意见》从我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段出发，指出了进一步深化收入分配制度改革的迫切性、重要性和必然性。《若干意见》指出，深化收入分配制度改革，从迫切性来说，是构建扩大消费需求的长效机制，加快转变经济发展方式的迫切需要；从重要性来说，是解决分配不公，缩小收入差距，规范分配秩序，维护社会公平正义与和谐稳定的根本举措，也是进一步完善社会主义市场经济体制的重要内容；从必然性来说，是体现社会主义公平正义和共同富裕这一本质的必然要求。
经济发展的经验和教训都已经证明，能否处理好经济增长与收入分配的关系，既是决定经济增长能否实现可持续的关键，也是决定社会稳定和长治久安的重要因素。正因为如此，经济学开宗明义，指出全部经济学要关注两大问题，一是财富如何增长，二是财富如何分配，只有将财富增长与财富分配统一于经济发展的全部过程，正确处理好收入增长与收入分配、财富增长与财富分配，才能够实现经济社会福利的最大化。中国市场化的改革肇始于收入分配制度改革和启动，贯穿于整个30多年来改革过程中以利益关系调整为导向的分配制度创新，从一开始就为市场化改革本身和经济增长注入内在的激励机制和源源不断的活力与动力。
党的十八大指出，未来中国经济发展已经进入全面建成小康社会的关键时期，必须依靠加快转变经济发展方式和深化市场化改革作为未来可持续发展的内在动力。但是，当前我国收入分配制度和领域存在的问题，已经制约了中国经济发展方式的转型和市场化改革的推进，制约了全面建成小康社会的目标。一是居民整体收入差距扩大，严重抑制了内需尤其是消费需求增长，难以有效形成扩大消费需求的长效机制；二是城乡收入分配差距过大，分配关系不合理，城乡二元结构矛盾更加突出，严重影响和制约了城镇化健康发展和农村小康社会的全面建成；三是地区发展不平衡，地区收入增长差距扩大，影响了民族和谐和国家稳定发展；四是部分行业和垄断因素、腐败因素等严重分配不公，严重影响了社会和谐与社会主义公平正义，不符合党的十八大指出的“使发展成果更多更公平惠及全体人民，为逐步实现共同富裕奠定物质基础和制度基础”的精神和要求；五是收入差距过大和分配不公等问题背后反映了收入分配体制、机制改革滞后，在一定意义上制约了市场化的进一步改革和创新。因此，从中国经济发展的当下情势以及未来中国经济创新驱动和转型发展的客观需要来看，深化收入分配制度改革不仅对于促进转型发展、加快市场化改革具有十分重要的战略意义，而且对于实现中国经济可持续增长，实现社会公平正义以及社会和谐稳定显得非常迫切。
确立四大改革目标
《若干意见》明确指出了未来收入分配制度改革要“坚持以经济建设为中心，在发展中调整收入分配结构”、“坚持初次分配和再分配调节并重”、“以增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序为重点”、“逐步形成合理有序的收入分配格局”的总体要求，同时要努力实现“城乡居民收入实现倍增”、“收入分配差距逐步缩小”、“收入分配秩序明显改善”、“收入分配格局趋于合理”四大改革目标。为实现上述要求和目标，《若干意见》紧密结合中国收入分配面临的现实，抓住收入分配制度改革的关键与核心问题，重点从初次分配制度、再分配制度、农民增收、分配秩序等四个方面提出了具体的指导意见。
1、建立要素价格市场化形成机制，完善收入初次分配制度
收入分配体制主要涉及初次分配（也叫一次分配）和再分配（也叫二次分配）。在市场经济条件下，初次分配的本质就是各种生产要素价格如何按照市场机制的要求进行定价，按照市场化定价机制形成初次分配的格局，充分体现各种生产要素的“功能和价值大小”。因此，《若干意见》分别从劳动力、资本、技术、公共资源收益分配机制等方面明确提出“完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制；形成主要由市场决定生产要素价格的机制。”其中，在劳动力要素分配上，提出促进就业机会公平，提高劳动者职业技能，促进中低收入者职工工资合理增长；在资本要素分配上，提出建立健全国有资本收益分享机制；在技术要素分配上，提出健全技术要素参与分配机制，在管理要素分配上，提出对于行政任命国企高管薪酬限高，提高央企国有资本收益上交比例；提出要完善公共资源占用和收益分配机制。总之，初次分配要通过进一步改革，纠正要素价格形成机制的各种扭曲现象，按照市场化机制完善初次分配制度，充分体现各种要素的贡献大小，解决好“功能性分配”问题。
2、建立公共服务均等化机制，完善收入再分配制度
在市场经济条件下，再分配本质上是政府职能的体现，是政府对“市场失灵”的有效弥补，重点是运用税收等再分配手段，调节规模性收入分配，缩小收入差距，实现公平正义的目标。因此，《若干意见》指出“加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”。具体包括“健全公共财政体系，完善转移支付制度,调整财政支出结构，大力推进基本公共服务均等化”、“加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，形成社会公平的税收制度”，同时要“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，不断完善社会保险、社会救助和社会福利制度，稳步提高保障水平，实行全国统一的社会保障卡制度”。《若干意见》重点围绕加强财政预算、促进教育公平、完善个税调节、完善房地产税以及适时开征遗产税、保障性住房、社会慈善等方面提出了完善“规模性收入分配”和缩小收入差距的具体措施。
3、促进新型城镇化，推进城乡一体化和融合发展
实证研究表明，城乡收入差距是全国整体收入差距的“最大贡献者”。因此，《若干意见》明确提出了建立健全促进农民收入较快增长的长效机制，要求“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”、“加快完善城乡发展一体化体制机制，加大强农惠农富农政策力度，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”。其中的重中之重就是要“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间平等交换和自由流动，促进城乡规划、基础设施、公共服务一体化，建立健全农业转移人口市民化机制，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”。《若干意见》具体围绕农民增收、农业补贴、土地增值收益分配、扶贫开发、农业转移人口市民化等提出了政策建议。这无疑对促进新型城镇化、实现城乡一体化发展具有重要的指导意义。
4、完善收入分配法律制度，规范收入分配秩序
从一般意义上说，收入差距扩大本身并不可怕，尤其是在市场经济环境下，正常的合理的收入差距是市场竞争和活力的积极因素。但是，关键是要区分合理的收入差距和不合理的收入差距，要探索和分析收入差距扩大的正常的市场因素和不正常的非市场因素，尽可能消除不合理的差距和不合理的因素。从中国目前的现实来看，部分领域分配不公是影响收入差距的根本性原因，也是收入差距影响社会和谐和可持续发展的关键诱因。因此，《若干意见》提出“推动形成公开、合理的收入分配秩序”，重点要大力整顿和规范收入分配秩序，加强制度建设，健全法律法规，加强执法监管，加大反腐力度，加强信息公开，实行社会监督，加强基础工作，提升技术保障，保护合法收入，规范隐性收入，取缔非法收入。相信这些措施对于加快收入分配立法、维护劳动者合法权益、规范工资外收入、加强领导干部收入管理、规范非税收入、取缔非法收入等方面都具有重要的指导和现实意义。当然，一个基础性的工作则是要健全现代支付和收入监测体系，夯实规范收入分配秩序的基础。
正确处理四大关系
需要指出的是，本次《若干意见》围绕收入分配领域中政府和市场的关系这样一条主线，从实现公平正义目标出发，对于中国未来收入分配改革做出了重要部署和规划。在具体落实《若干意见》过程中，应当正确处理以下几个方面的关系，有效推动我国收入分配制度的改革和创新。
一是正确处理好经济发展与收入分配的关系。分配和增长从来都不是简单的“鱼和熊掌”式的所谓“公平与效率的替代”关系，而是相互促进、相互依赖、一体化互动发展的关系。经济增长是收入分配的物质基础，收入分配是经济增长的重要条件。我国社会主义初级阶段收入分配制度改革，既要加快经济发展，做大蛋糕，又要解决好收入分配，分好蛋糕。单一的只做蛋糕，或者只分蛋糕，都不利于经济社会可持续发展。
二是正确处理好收入差距与分配不公的关系问题。任何国家和经济体在经济发展中都会出现收入差距问题。收入分配改革不是要简单地消灭差距，关键是通过深化改革解决导致差距的分配不公，尤其是要通过改革实现收入分配的机会公平、规则公平和权利公平，只有这样，才能够在缓解收入差距扩大的同时，促进不同收入阶层之间拥有较快的收入流动性，提高经济增长的活力和效率。
三是正确处理好收入分配与财富分配的关系问题。收入分配与财富分配不同，收入是流量过程，财富是存量积累，收入流量决定财富存量，财富存量也影响未来和预期的收入流量。改革开放以来中国城乡居民收入和财富分配结构都发生了深刻变化，特别是近十多年来，房地产发展、股市和资本市场的发展，引起了财富差距的急剧扩大。可以预期的是，按照财富口径计算的基尼系数会远远高于收入基尼系数。因此，收入分配制度改革除了注重收入分配问题，更要注重财富分配的改革，特别要加大房产税、适时开征遗产税并不断扩大试点范围，这对于缓解收入分配和财富分配都具有重要和现实意义。
四是正确处理好收入分配与公共服务的关系问题。收入分配从更广的意义上说，就是要处理好广义的经济公平，即要关注除收入保障以外的教育、医疗、养老等社会保障和公共服务领域具有转移支付性质的收入分配是否公平。尤其需要强调的是，教育公平、医疗公平投入和增长本身就是实现收入分配公平与效率有效统一的基本手段。收入分配改革不仅需要注重缩小收入差距，更要注重建立更加统一完善的社会政策体系和公共服务均等化体系，通过收入分配体制改革和制度创新，实现广义的经济公平和社会公正。
（作者为上海社会科学院经济研究所研究员、博士生导师）
经济转型的重要突破口
《若干意见》从我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段出发，指出了进一步深化收入分配制度改革的迫切性、重要性和必然性。《若干意见》指出，深化收入分配制度改革，从迫切性来说，是构建扩大消费需求的长效机制，加快转变经济发展方式的迫切需要；从重要性来说，是解决分配不公，缩小收入差距，规范分配秩序，维护社会公平正义与和谐稳定的根本举措，也是进一步完善社会主义市场经济体制的重要内容；从必然性来说，是体现社会主义公平正义和共同富裕这一本质的必然要求。
经济发展的经验和教训都已经证明，能否处理好经济增长与收入分配的关系，既是决定经济增长能否实现可持续的关键，也是决定社会稳定和长治久安的重要因素。正因为如此，经济学开宗明义，指出全部经济学要关注两大问题，一是财富如何增长，二是财富如何分配，只有将财富增长与财富分配统一于经济发展的全部过程，正确处理好收入增长与收入分配、财富增长与财富分配，才能够实现经济社会福利的最大化。中国市场化的改革肇始于收入分配制度改革和启动，贯穿于整个30多年来改革过程中以利益关系调整为导向的分配制度创新，从一开始就为市场化改革本身和经济增长注入内在的激励机制和源源不断的活力与动力。
党的十八大指出，未来中国经济发展已经进入全面建成小康社会的关键时期，必须依靠加快转变经济发展方式和深化市场化改革作为未来可持续发展的内在动力。但是，当前我国收入分配制度和领域存在的问题，已经制约了中国经济发展方式的转型和市场化改革的推进，制约了全面建成小康社会的目标。一是居民整体收入差距扩大，严重抑制了内需尤其是消费需求增长，难以有效形成扩大消费需求的长效机制；二是城乡收入分配差距过大，分配关系不合理，城乡二元结构矛盾更加突出，严重影响和制约了城镇化健康发展和农村小康社会的全面建成；三是地区发展不平衡，地区收入增长差距扩大，影响了民族和谐和国家稳定发展；四是部分行业和垄断因素、腐败因素等严重分配不公，严重影响了社会和谐与社会主义公平正义，不符合党的十八大指出的“使发展成果更多更公平惠及全体人民，为逐步实现共同富裕奠定物质基础和制度基础”的精神和要求；五是收入差距过大和分配不公等问题背后反映了收入分配体制、机制改革滞后，在一定意义上制约了市场化的进一步改革和创新。因此，从中国经济发展的当下情势以及未来中国经济创新驱动和转型发展的客观需要来看，深化收入分配制度改革不仅对于促进转型发展、加快市场化改革具有十分重要的战略意义，而且对于实现中国经济可持续增长，实现社会公平正义以及社会和谐稳定显得非常迫切。
确立四大改革目标
《若干意见》明确指出了未来收入分配制度改革要“坚持以经济建设为中心，在发展中调整收入分配结构”、“坚持初次分配和再分配调节并重”、“以增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序为重点”、“逐步形成合理有序的收入分配格局”的总体要求，同时要努力实现“城乡居民收入实现倍增”、“收入分配差距逐步缩小”、“收入分配秩序明显改善”、“收入分配格局趋于合理”四大改革目标。为实现上述要求和目标，《若干意见》紧密结合中国收入分配面临的现实，抓住收入分配制度改革的关键与核心问题，重点从初次分配制度、再分配制度、农民增收、分配秩序等四个方面提出了具体的指导意见。
1、建立要素价格市场化形成机制，完善收入初次分配制度
收入分配体制主要涉及初次分配（也叫一次分配）和再分配（也叫二次分配）。在市场经济条件下，初次分配的本质就是各种生产要素价格如何按照市场机制的要求进行定价，按照市场化定价机制形成初次分配的格局，充分体现各种生产要素的“功能和价值大小”。因此，《若干意见》分别从劳动力、资本、技术、公共资源收益分配机制等方面明确提出“完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制；形成主要由市场决定生产要素价格的机制。”其中，在劳动力要素分配上，提出促进就业机会公平，提高劳动者职业技能，促进中低收入者职工工资合理增长；在资本要素分配上，提出建立健全国有资本收益分享机制；在技术要素分配上，提出健全技术要素参与分配机制，在管理要素分配上，提出对于行政任命国企高管薪酬限高，提高央企国有资本收益上交比例；提出要完善公共资源占用和收益分配机制。总之，初次分配要通过进一步改革，纠正要素价格形成机制的各种扭曲现象，按照市场化机制完善初次分配制度，充分体现各种要素的贡献大小，解决好“功能性分配”问题。
2、建立公共服务均等化机制，完善收入再分配制度
在市场经济条件下，再分配本质上是政府职能的体现，是政府对“市场失灵”的有效弥补，重点是运用税收等再分配手段，调节规模性收入分配，缩小收入差距，实现公平正义的目标。因此，《若干意见》指出“加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”。具体包括“健全公共财政体系，完善转移支付制度,调整财政支出结构，大力推进基本公共服务均等化”、“加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，形成社会公平的税收制度”，同时要“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，不断完善社会保险、社会救助和社会福利制度，稳步提高保障水平，实行全国统一的社会保障卡制度”。《若干意见》重点围绕加强财政预算、促进教育公平、完善个税调节、完善房地产税以及适时开征遗产税、保障性住房、社会慈善等方面提出了完善“规模性收入分配”和缩小收入差距的具体措施。
3、促进新型城镇化，推进城乡一体化和融合发展
实证研究表明，城乡收入差距是全国整体收入差距的“最大贡献者”。因此，《若干意见》明确提出了建立健全促进农民收入较快增长的长效机制，要求“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”、“加快完善城乡发展一体化体制机制，加大强农惠农富农政策力度，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”。其中的重中之重就是要“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间平等交换和自由流动，促进城乡规划、基础设施、公共服务一体化，建立健全农业转移人口市民化机制，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”。《若干意见》具体围绕农民增收、农业补贴、土地增值收益分配、扶贫开发、农业转移人口市民化等提出了政策建议。这无疑对促进新型城镇化、实现城乡一体化发展具有重要的指导意义。
4、完善收入分配法律制度，规范收入分配秩序
从一般意义上说，收入差距扩大本身并不可怕，尤其是在市场经济环境下，正常的合理的收入差距是市场竞争和活力的积极因素。但是，关键是要区分合理的收入差距和不合理的收入差距，要探索和分析收入差距扩大的正常的市场因素和不正常的非市场因素，尽可能消除不合理的差距和不合理的因素。从中国目前的现实来看，部分领域分配不公是影响收入差距的根本性原因，也是收入差距影响社会和谐和可持续发展的关键诱因。因此，《若干意见》提出“推动形成公开、合理的收入分配秩序”，重点要大力整顿和规范收入分配秩序，加强制度建设，健全法律法规，加强执法监管，加大反腐力度，加强信息公开，实行社会监督，加强基础工作，提升技术保障，保护合法收入，规范隐性收入，取缔非法收入。相信这些措施对于加快收入分配立法、维护劳动者合法权益、规范工资外收入、加强领导干部收入管理、规范非税收入、取缔非法收入等方面都具有重要的指导和现实意义。当然，一个基础性的工作则是要健全现代支付和收入监测体系，夯实规范收入分配秩序的基础。
正确处理四大关系
需要指出的是，本次《若干意见》围绕收入分配领域中政府和市场的关系这样一条主线，从实现公平正义目标出发，对于中国未来收入分配改革做出了重要部署和规划。在具体落实《若干意见》过程中，应当正确处理以下几个方面的关系，有效推动我国收入分配制度的改革和创新。
一是正确处理好经济发展与收入分配的关系。分配和增长从来都不是简单的“鱼和熊掌”式的所谓“公平与效率的替代”关系，而是相互促进、相互依赖、一体化互动发展的关系。经济增长是收入分配的物质基础，收入分配是经济增长的重要条件。我国社会主义初级阶段收入分配制度改革，既要加快经济发展，做大蛋糕，又要解决好收入分配，分好蛋糕。单一的只做蛋糕，或者只分蛋糕，都不利于经济社会可持续发展。
二是正确处理好收入差距与分配不公的关系问题。任何国家和经济体在经济发展中都会出现收入差距问题。收入分配改革不是要简单地消灭差距，关键是通过深化改革解决导致差距的分配不公，尤其是要通过改革实现收入分配的机会公平、规则公平和权利公平，只有这样，才能够在缓解收入差距扩大的同时，促进不同收入阶层之间拥有较快的收入流动性，提高经济增长的活力和效率。
三是正确处理好收入分配与财富分配的关系问题。收入分配与财富分配不同，收入是流量过程，财富是存量积累，收入流量决定财富存量，财富存量也影响未来和预期的收入流量。改革开放以来中国城乡居民收入和财富分配结构都发生了深刻变化，特别是近十多年来，房地产发展、股市和资本市场的发展，引起了财富差距的急剧扩大。可以预期的是，按照财富口径计算的基尼系数会远远高于收入基尼系数。因此，收入分配制度改革除了注重收入分配问题，更要注重财富分配的改革，特别要加大房产税、适时开征遗产税并不断扩大试点范围，这对于缓解收入分配和财富分配都具有重要和现实意义。
四是正确处理好收入分配与公共服务的关系问题。收入分配从更广的意义上说，就是要处理好广义的经济公平，即要关注除收入保障以外的教育、医疗、养老等社会保障和公共服务领域具有转移支付性质的收入分配是否公平。尤其需要强调的是，教育公平、医疗公平投入和增长本身就是实现收入分配公平与效率有效统一的基本手段。收入分配改革不仅需要注重缩小收入差距，更要注重建立更加统一完善的社会政策体系和公共服务均等化体系，通过收入分配体制改革和制度创新，实现广义的经济公平和社会公正。
（作者为上海社会科学院经济研究所研究员、博士生导师）
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