刘瑞：中国国家发展规划的成功及其启示
来源：光明网-理论频道 2021-12-20 09:49编辑录入：OY 2022/1/22 10:55:37 125
中国自1953年开始实行五年计划/规划以来，到2021年已经先后编制和实施了十四个五年计划/规划。连续编制和实施国家中期发展规划，且时间跨度长达半个世纪以上，这种国家发展现象，世间罕见。更为重要的是，这种周期性的规划管理使一个世界经济弱国在短短的70年中发展为世界经济第二大国，人均GDP从80美元增长到2020年的10000美元以上，实现了经济长期持续增长和社会经济发展长期稳定，堪称人类发展历史上的奇迹之一。
（漫画/张婷婷）
所谓国家发展规划，是一种按计划逐步实现选定的战略发展目标的系统工程，是一项需要大规模协调的集体协调管理行动。凡事预则立，不预则废。发展规划要取得成效，需要完成从规划决策、方案起草和编制、审批和修改、推进落实、监督和评估等一系列环节，需要有各个机构、社会各界、基层企事业机构和相关个人的广泛参与和密切配合，还需要规划机构的跨期管理。完成如此庞大和复杂的管理行动，其难度超越任何一项已知人类自我管理行动。因此在一百五十年前，当社会主义经典作家们设想用社会计划实现国民经济按比例发展来克服资本主义经济的缺陷时，几乎没有人认为这个设想能够实现；在一百年前，当第一个社会主义国家开始着手尝试建立计划经济体制来实施这项社会计划管理行动时，新古典主义经济学精英们认为它不可行。然而在大约五十年的时间内，国家发展计划行动仍然在许多国家中得到推行并取得了成功。只是这种经济成功是在特定环境下取得的，在解决了这些国家发展落后问题的同时产生出制约继续发展的新问题，因此国家发展计划的成功是有限的。到20世纪90年代，一些国家如苏联和东欧各国所推行的计划经济管理归于失败，另一些国家如日本和韩国则主动放弃了市场经济规划管理。甚至，认为计划经济不可行的论断，一时间成了世纪咒语。
从国家计划/规划管理成效来看，中国堪称规划大国和世界规划集大成者。从1953年开始到2021年为止，我国总共编制和实施了十四个国家总体性质的五年期发展计划/规划、超过60年的年度发展计划及难以计数的国家专项计划/规划和从省级直到市县级的各类计划/规划，管理行动贯穿在我国社会主义经济建设各个时期。在改革开放之前，我国实行指令性计划管理，在改革开放之后一度试行指导性计划管理，最终实行市场经济的国家规划管理。不同形式的计划/规划所起的作用是不同的，成效也有很大差异。在计划经济体制时期，五年中期计划是主要形式，改行市场经济体制之后，年度计划仍然还要编制，但是因为大政方针已在中期规划中规定了，所以年度计划主要发挥行动方案的作用。五年中期规划成为国家治理的重要手段。对比两个不同体制时期的计划/规划实施及成效，明显的差异体现在以下方面。
两种体制下的计划/规划管理思路是不同的。计划经济体制下的计划管理比较冒进，市场经济体制下的规 划行为比较谨慎。在计划经济时期，除“一五”计划外，多数中期计划完不成，因为追求高指标和高速度，欲速不达；在市场经济时期，多数五年规划如期完成或超额完成，因为规划不再追求高指标高速度，而是实事求是，量力而行。
两种体制下的计划/规划管理内容是不同的。过去的中期计划内容主要围绕经济发展。从第六个五年计划起，确立经济与社会保持协调理念，计划名称改为国民经济和社会发展计划，社会发展成为重要内容之一。到第十一个五年规划，全面贯彻科学发展观理念，生态环境保护成为规划重要内容之一。从“十三五”规划开始，确立“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，规划增加了更多与此理念有关的内容。如今，五年发展规划内容在继续保留必要的经济发展基础上，突出了科技创新、社会民生和生态环境保护等内容。这种计划/规划的内容调整变化体现了与时俱进，引领着中国经济发展从一个阶段不断向一个更高阶段迈进。
两种体制下的指标管理作用是不同的。无论计划还是规划均需要落实到指标管理上来。计划经济体制下的计划指标是单一命令性的，且事无巨细，指标数量下达最多时有上千种，计划实施机构只能被动接受和在紧张压力下完成任务。市场经济体制下的规划指标分成约束性和预测性两类，用于分别分类指导和管理不同的规划对象，指标管理具有指导性和灵活性。这样的指标管理能够引导计划实施机构及其广大市场主体去主动适应规划要求和完成规划任务。
两种规划的编制程序是不同的。计划经济的计划体制实行先上后下、自下而上、上下结合的复杂计划程序，指标层层分解，耗时但是成效不高，执行过程比较僵化刻板。市场经济的规划体制实行中央高层建议，各自编制的简单规划程序。这样的程序使得各级各部门各地方的规划既符合中央精神又结合本身实际，因此规划编制成效较高。在编制初期，以研究课题招标，规划建议征集，举办专家学者各界代表座谈会，委托国际经济研究机构研究等形式强化规划的社会参与。此外，从“十三五”规划还增加了规划中期评估程序。所有这些做法都大大增强了规划的弹性，提高了社会各界的参与度。
两种体制下的计划/规划实施机制是不同的。计划经济体制下的计划对所有的行政机构及其附属组织一律采取行政命令下达方式，这种行政命令大大限制了基层企事业生产经营自主性，压抑了经济活力。而市场经济体制下的规划只对关键机构和组织下达重要指标任务，大部分的规划任务通过具体政策和宏观调控手段加以推行。从第十一个五年规划开始，中期规划编制都需要附带经过初步论证的项目清单，作为年度规划项目审批的依据。其中，重要的项目和行业还需单独编制规划来配合五年中期综合规划的实施。这些都使得规划增强了有效性和灵活性。
实事求是说，我国的计划/规划管理经历了一个曲折演变、日臻完善的过程。从“一五”计划开始模仿苏联计划经验，到“二五”计划开始尝试建立自己的计划管理模式，中国取得了良好的开端。但是后来受到国内外形势变化的巨大影响和冲击，早期计划管理绩效并不高。直到20世纪90年代建立社会主义市场经济体制之后，计划管理绩效才开始大大改进，“九五”计划是一个分水岭。从“十五”计划到“十三五”规划，规划后期绩效一直保持良好记录。中国已经建立起有规划的市场经济体制，依靠这个体制路径前行和完善，发展规划管理愈加发挥出久久为功，一张蓝图干到底的特点。
中国有规划的市场经济体制表明，对于一个寻求不断发展的后发经济国家而言，国家发展计划/规划是能够取得成功的；在市场经济体制基础上，这种国家发展规划也是可行和有效的。或许中国的国家发展规划是独特的，具有一些特殊条件。比如，中国共产党始终是国家发展规划的领导者，全程参与计划/规划的编制和实施过程，成为国家发展计划/规划成功的政治条件。改革开放以来，国家每5年都要编制一份中长期规划，在形成规划纲要之前，由党中央提出《建议》，确定大政方针，作为编制规划的主要依据，全国各级各部门编制自身的计划/规划，已经成为一种制度化惯例。这种政治集中统一和计划/规划管理分级分层形成了独有的特色。
再比如，国有企事业组织始终是国家发展计划/规划的执行主体，成为国家发展计划/规划成功的经济条件。在市场主体多元化环境中，要求每位市场主体都需按照国家规划经营是不合理的，市场导向是最基本的。但是对于一些关键性的规划任务需要有具体的企事业组织来承担和保证完成，国有企事业组织尤其是大型国企的制度属性决定了它是国家规划的实施主体。然而按照规划本身的固有逻辑观察，可以把中国这种特殊经验进行适当抽象，上升为那些世界上正在寻求发展的国家实施成功的发展规划的基本条件：一个长期稳定而不是动荡不安的政治环境，一套协调而不是各自为政的行政系统，一个尊重而不是排斥市场作用的经济系统，一个团结而不是四分五裂的社会系统，一个清晰务实而不是好高骛远的国家发展战略。满足了这些基本条件，国家发展规划就具有了可行性和有效性。
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作者：刘瑞（中国人民大学应用经济学院教授）
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